Interrogantes sobre legislación y normativa en Colombia y Latinoamérica en general.

En la nota del 10 de junio: Sistemas de protección contra incendio en Latinoamérica, confiabilidad y evaluación, comenzamos una serie de análisis de expertos en diferentes países de Latinoamérica, en esa oportunidad, Argentina. Hoy el texto refiere a la actualidad en Colombia desde la visión del autor. Próximamente México.

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Antes de comenzar es oportuno mencionar que nuestra opinión busca ser una crítica constructiva tendiente a señalar oportunidades de mejora en lo referente a la normativa de protección contra incendios en la región, y esto porque partimos de una visión filosófica de que los sistemas de seguridad de vidas y bienes deben ser accesibles a la mayoría, por cuanto todos los ciudadanos de un país debemos tener derecho a llevar a cabo sus actividades diarias en ambientes seguros en caso de un incendio.

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El primer aspecto a considerar en lo relacionado con la normatividad (usemos este término poco formal) en Latinoamérica es que la mayoría de las normas y decretos propuestos son adopciones parciales de normas extranjeras. Nos hemos convencido de que las normas de uso en otros países, son perfectas en su todo, y no solamente en aquello que nos podría ser útil, como, por ejemplo, las recomendaciones de diseño para ciertos sistemas. Es inobjetable la experiencia acumulada por los comités redactores de normas tradicionales, pero algunos aspectos de éstas, no son consistentes con la realidad Latinoamericana. Existen ya en nuestra región científicos reconocidos en ingeniería del fuego y métodos prestacionales y cultores de la protección contra incendios, que serían capaces de redactar desde el principio códigos y normas adaptadas a nuestra realidad como pueblos. Puede sonar político, pero el talón de Aquiles de nuestra normatividad es que a veces es difícil aplicarla en todos los estadios, por razones culturales, sociales, o simplemente económicas. 

Nuestros códigos y normas están redactados por comités, a la usanza internacional, donde muchas veces se debe llegar a un consenso entre diferentes grupos que pueden llegar a representar intereses no comunes entre sí.

El resultado es que la normatividad termina siendo un conjunto de textos políticamente correctos que buscan satisfacer las necesidades de todos los miembros. No se parte de un objetivo primigenio y superior como la protección de la vida de las personas, sino de llegar a acuerdos que no afecten en demasía los intereses de los miembros de los comités. Si se revisan los miembros de estos comités en muchas normas y códigos Latinos, se encuentra la presencia de las cámaras de la construcción, asociaciones de fabricantes, empresas instaladoras, entre otros, que obviamente lucharán porque los contenidos y exigencias de los códigos no los afecten económicamente. Con esta restricción, los pocos técnicos verdaderos terminan siendo negociadores de lo mínimo aceptado por la mayoría. Ya veces se toman decisiones inapropiadas, como, por ejemplo, la de no requerir rociadores en edificios residenciales, aun cuando sean de altura, por el simple hecho de que eso encarece a las edificaciones. Detrás de estos comités existen algunas personas que no creen en la protección de vida ni en que la sociedad tenga derecho a estar en un ambiente seguro en caso de incendios, sino que requieren códigos y decretos acomodaticios ajustados a la necesidad de grupos económicos o de fabricantes locales. 

Al no existir cuerpos colegiados que redacten las normas, ni entes superiores con capacidad coercitiva para lograr su aplicación, y en algunos casos, responsables visibles de garantizar el cumplimiento de los requerimientos de códigos, estos vacíos son aprovechados por quienes ven los sistemas contra incendios como meras mercancías en la estructura de costos de sus proyectos. 

Otro aspecto a valorar, es la falta de coordinación legal entre normas, códigos y decretos tendientes a establecer los requerimientos mínimos de protección en las edificaciones. Un caso emblemático, que está siendo corregido afortunadamente, es el de la NSR 10 Colombiana. Los medios de protección prescriptivos para una edificación son recomendados por los Títulos J y K de la NSR 10, que es una norma para diseño de construcciones sismo resistentes. Estos dos capítulos son en esencia el código de construcción, incendios y vida (todo combinado) que existe en Colombia. 

La NSR 10 es redactada y mantenida por la Comisión Asesora Permanente para el Régimen de Construcciones Sismo Resistentes que está adscrita al Ministerio de Vivienda. Las normas colombianas de referencia de dicho código, son las NTC’s, que son redactadas por el INCONTEC (Instituto Colombiano de Normas Técnicas y Certificación), que es una organización privada sin fines de lucro, que redacta las normas, pero no tiene ninguna relación con la comisión de la NSR10. Ocurre entonces que no existen definiciones transversales entre muchos conceptos similares tratados entre los títulos J y K, y algunos de las NTC’s, por cuanto sus redactores son diferentes comités no coordinados entre sí.

Un ejemplo clásico de esto es la definición de edificio alto y de gran altura, que en la NSR10 y la NTC 1669, NORMA PARA LA INSTALACIÓN DE CONEXIONES DE MANGUERAS CONTRA INCENDIO, no son coincidentes en fondo ni forma:

NSR 10: K.3.1.3 — DEFINICIONES
Edificio de gran altura – Edificio con una planta habitable que está a más de 28 metros (medidos verticalmente hasta la cara superior de la placa del nivel habitable servido) por encima del nivel de la calle.

NTC 1669:2007: 3.3.5
3.3.5 Edificio alto. Un edificio donde el piso de una planta ocupable está a más de 75 pies (23 m) por encima del nivel más bajo de acceso para el carro o vehículo de bomberos. [NFPA 5000:2006]

Lo que genera confusiones o diseños acomodaticios, cuando se usan los criterios de una norma (la 1669 por ejemplo) y las definiciones del código (la NSR 10 en este caso).

Adicionalmente la misma NSR 10 puede mencionar o referenciar normas NFPA que no se consideran legalmente de aplicación obligatoria en Colombia y por ende su uso por parte de los diseñadores puede ser invalidado en algunos casos. Hay que sumarle a esto, que la misma Comisión genera interpretaciones a pedidos de los ciudadanos de la NSR 10 (las Actas de Comité) que se suman a la base de consulta y eventualmente, decretos especiales o locales, junto a otras normas o manuales específicos (Manual de Construcción de Túneles, Ley de Energía y Minas, entre otros) que pueden requerir medios de protección diferentes, haciendo uso de terminología diferentes. Todo genera la mayoría de las veces vacíos por no existir transversalidad horizontal de la redacción de la normatividad. 

Esto da al traste con una la visión global que debe tener todo el marco normativo, y nos plantea la necesidad de que exista una Comisión o Asociación de Protección de Incendios Colombiana, que regule y coordine la redacción de los textos legales, normativos y técnicos referentes a la Protección Contra Incendios en Colombia,  que se encargue de todo el proceso de creación de códigos, normas, y del control de su aplicación.

Un ejemplo de uno de estos vacíos es que en los capítulos J y K de la NSR10 colombiana no se hace mención taxativa a normas que atañen a ciertos componentes de los sistemas, tales como las bombas contra incendios. Al no existir una norma NTC (de cumplimiento obligatorio en Colombia) que las regule, por más que en otras normas NTC se mencionen tangencialmente, o se use la NFPA 20 como referencia externa, en realidad los sistemas de protección a base de agua que son requeridos por el código local colombiano, no poseen una norma referente a las fuentes de agua.  Esto produce varias distorsiones, y la más importante, es que por temas de otras leyes (Leyes y estatutos del consumidor, Código de Comercio, entre otras) se permite, y a veces se estimula, el uso de bombas no listadas específicamente para protección contra incendios, pudiéndose ofertar e instalar las de servicios industriales, con la pérdida de confiabilidad que esto introduce en los sistemas contra incendios.

Muchas de estas desviaciones están siendo corregidas en este momento, y los encargados están haciendo mejoras sustanciales en la normativa, aun así, falta lo que llamo la Asociación de Protección de Incendios Colombiana o similar, que funja como ente redactor, independiente y transparente, y que posea el personal para garantizar el cumplimiento de la aplicación normativa. 

Lo anterior va de la mano con la ausencia en algunos casos de una autoridad competente visible (quizá estamos siendo reiterativos con el término, rogamos disculpas)

¿Quién tiene responsabilidad concreta y la autoridad legal para decir si un diseño está bien? ¿Quién establece que el sistema fue debidamente construido? ¿Quién debe hacer el proceso de aceptación de los sistemas contra incendios instalados?

En países como Colombia, los sistemas contra incendios forman parte de los diseños no estructurales de la edificación, es decir que forman parte de documentación que debe ser presentada a la Curaduría (ente que revisa los proyectos para dar licencia de construcción). Cuando el proyecto se introduce en la Curaduría, esta tiene que revisar los diseños estructurales y los no estructurales. Entre estos últimos, está lo referente a protección contra incendios. La Curaduría es el ente revisor de estos diseños, pero puede ocurrir en algunos casos, porque así lo permiten los procedimientos internos, que le trasladen al constructor la responsabilidad de que debe cumplir con todos los requerimientos contra incendios que apliquen para la edificación.

En el mejor de los casos, esto ocurre si la construcción requiere una licencia. Porque si lo que se hace es un sistema contra incendios dentro de una industria, que no requiere una licencia de construcción, se puede hacer el diseño y nadie revisa, salvo que se contrate a un interventor privado para revisarlo. Y posteriormente a la instalación, nadie está obligado a emitir juicio sobre cómo quedó el sistema. Es decir que, al combinarse los pasos adecuadamente, una empresa puede diseñar e instalar un sistema contra incendios y ni el diseño ni la instalación, fueron aprobados por nadie.

En algunos casos, si se desea saber si un diseño está bien, puede contratarse a los bomberos para solicitarles un concepto (que no es vinculante salvo para quien lo solicita) o a un interventor externo, cuya revisión suele generar más asperezas y problemas legales que mejoras a los sistemas diseñados. Sin embargo, básicamente no existe quien revise el diseño, ni quien lo apruebe, ni quien acepte y ensaye el sistema formalmente. De igual forma, en estos momentos se están haciendo correcciones a esta omisión de la legislación, por cuanto se está instrumentando la reglamentación de los Inspectores Técnicos (referenciados en la NSR 10) que serán los encargados en verificar el cumplimiento de los diseños e instalaciones de protección contra incendios. Es decir, en un futuro cercano, esta ausencia de una autoridad competente, al menos en la práctica, será subsanada. 

Otra oportunidad de mejora en nuestros países es lo referente las cualidades que deberían tener los diseñadores. Como la protección contra incendios se ve simplemente como un tema de cumplimiento legal, y los sistemas terminan siendo un servicio más de la edificación, lo que persiguen muchos ingenieros es diseñar una máquina hidráulica (para los sistemas de agua) o una maquina electrónica (para los sistemas de detección y alarma), en una forma descarnada, sistemas desprovistos del trasfondo de su espíritu primordial. 

Muchos diseñadores orientados al diseño mecánico o electrónico, con ignorancia total de la ingeniería del fuego, ingeniería de incendios, comportamiento humano, entre varios temas importantes, no les interesan los temas de riesgo, la protección de vidas o la preservación de los bienes.  En la mayoría de los casos el diseño está enfocado en cumplir con la normativa desde lo más económico posible para favorecer al constructor, lo que da por resultado un sistema que puede estar legalmente bien hecho, pero que no está acorde a la realidad del requerimiento que pueda tener la necesidad de protección de la ocupación, o, pertenecen a una empresa instaladora que solo le interesa vender equipos, y por ende sus diseños están enfocados a eso, obviando los intereses de los ocupantes finales.  En definitiva, muchos diseños no están orientados a un objetivo superior (como el de proteger la vida de los ocupantes) sino a la de satisfacer intereses y necesidades mezquinas.

Las mejoras que se están introduciendo en este sentido son con miras a garantizar las competencias técnicas de los diseñadores, desde la visión del sistema mecánico o electrónico, pero sin detenerse en la formación en ingeniería de incendios propiamente dicha que deben poseer los profesionales.

El resultado podría ser incluso dicotómico: profesionales con formación en ingeniería del fuego, que no califican como diseñadores por no ser de la rama especifica de la ingeniería que sea aceptada para el diseño de ciertos sistemas e ingenieros que no saben siquiera cual es la fenomenología detrás de la activación de un rociador (por citar un ejemplo)

Pero que sabe aplicar una receta de cocina de diseño y tiene el aval del estado para hacerlo. Aún así, es un paso gigantesco en la búsqueda de mejorar la calificación de los diseñadores, esperando a futuro hacer las correcciones del caso para mejorar también las cualidades integrales que deben tener éstos. 

Respecto a las experiencias de otros países en lo relacionado con las mejoras de sus normativas, resaltan los casos de Costa Rica, Panamá o Perú, que, si bien han tomado la vía de la adopción de normas extranjeras conocidas, lo han combinado con el establecimiento claro de quienes se encargan del cumplimiento de éstas. Es decir, han trasladado la recomendación primera de este articulo (la creación de normas originarias para cada país) al uso de normas reconocidas, incluyendo la formalidad en cuanto a quienes debes ser los que velen por la correcta implementación de éstas. 

Claramente pueden preguntarnos ¿Qué tenemos en contra de la simple adopción de normas extranjeras?

La respuesta no es simple, y tiene muchas aristas. Pero lo principal es que la adopción simple nos traslada requerimientos y exigencias que en algunos casos no son de aplicación viable en nuestros países. Hay muchos ejemplos, no queremos copar el espacio con estos, pero esencialmente hay restricciones de índole cultural, social, académico, económico y legal, para que las normas extranjeras (que no son perfectas por ese simple hecho) puedan ser 100% aplicables a nuestro entorno. Peor aún cuando la adopción simple incluye las traducciones a un español que no es estandarizado para todos los países latinoamericanos, que llaman de manera diferente a las cosas, o que incluyen muchas cosas inexistentes en nuestra región. 

Otros países de la región tienen sus propios problemas, como por ejemplo la obsolescencia de su normatividad (casos como el de Venezuela o Argentina), o la ligereza o superficialidad en las exigencias de protección, pero en general la visión en conjunto hace pensar que la protección contra incendios en Latinoamérica tiene un problema estructural que debería ser atendido por sus gobernantes, por cuanto, como el caso de Colombia, existen muchos profesionales capaces y de dilatada trayectoria que pueden aportar muchísimo en las mejoras que se deben acometer. 

En vista de todo esto, ¿Cómo funciona el mercado asegurador?.

Al menos en Colombia, las compañías aseguradoras han sabido dar respuesta a estos inconvenientes invirtiendo en más formación de sus agentes e inspectores. Todas las omisiones que existen a nivel legal, son cubiertas por ellos. En este sentido, estos grupos de personas tienen más conocimiento hoy día, y algunas empresas negocian con ellos las pólizas. Y pueden ocurrir dos cosas: que la aseguradora requiera un sistema contra incendios (sin el cual niega la póliza) o que la aseguradora tome el sistema contra incendios como algo condicional. Eso dependerá de cuestiones de negocios, y es sabido, que la visión de protección contra incendios de las aseguradoras es distinta a la que pueden tener los agentes del Estado, que promueven la seguridad de la vida de las personas. Aun así, el mercado asegurador cada vez está mejor capacitado, cuestión que eleva el nivel de los sistemas por ellos exigidos. 

¿Cuáles son las posibles mejoras? Hemos mencionado algunas, sería cuestión de resumir un poco. 

Lo primero es identificar las oportunidades de mejoras más resaltantes, que podrían ser:

  • El primero es que la normativa se encarga a entes o departamentos que no tienen total idoneidad para manejar la protección contra incendios, que no están coordinados entre sí ni dependen de ninguna ley superior o tronco estructural.
  • El segundo es la falta de personal técnico calificado, con un componente importante de vocación respecto a la protección de vidas, debidamente formado en ingeniería de incendios.
  • El tercero es la influencia que tiene la política en el desarrollo de la normativa local, generando intereses particulares de ciertas organizaciones o grupos económicos no vinculados.
  • El cuarto, es la ausencia de responsables designados claramente visibles, para el seguimiento y control de todas las fases que implican un proyecto de protección contra incendios desde su diseño hasta su posterior mantenimiento
  • Finalmente, lo más pernicioso, es la visión mercantilista que se tiene de la protección contra incendios en nuestros países latinoamericanos. 

Un aporte al conjunto de soluciones que se requieren es la creación de un ente único público o privado sin fines de lucro, independiente, autónomo, conformado por miembros formados científicamente en ingeniería de incendios, que establezca la coordinación de un marco normativo y legal de todo lo que tenga que ver con protección de incendios, y con capacidad coercitiva para hacer cumplir sus dictámenes. Paralelamente, debe existir un cuerpo con personas debidamente formadas que vigilen su cumplimiento. Especialistas que velen porque las normativas están siendo aplicadas debidamente. Y todos los involucrados deben poseer formación en todos los aspectos de ingeniería de incendios específicos que se relacionan con todo el proceso. 

Esto sería el comienzo, a nuestra manera de ver, para subsanar algunas de las carencias que tenemos en  Latinoamérica al respecto. 

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Ingeniero José Prada
info@joseprada.com

Ingeniero Electricista, M.Sc.,  CIV venezolano 113.197, Tarjeta Profesional Colombiana CN205-116771 con 20 años de experiencia continua y progresiva como Ingeniero de Incendios. Destacado diseñador y consultor en el área de sistemas contra incendios, tanto de extinción como detección, control de pérdidas, continuidad de negocios y HSQ/SHA. Especialista en el diseño de sistemas de rociadores automáticos, agua pulverizada, diluvio, sistemas de espuma, bombas contra incendios, redes de hidrantes y mangueras. Especialista en el diseño de sistemas de agentes limpios (Novec 1230, Ecaro 25, CO2, FM200, Argonite, Inergen, entre otros). Especialista integrador de sistemas de detección inteligente de incendios y notificación verbal. Especialista en el diseño mecánico y eléctrico de sistemas contra incendios. Especialista en normas nacionales e internacionales referentes a protección contra incendios. Experiencia en la evaluación de riesgos de plantas industriales y generación de informe de protección de pérdidas. Amplia experiencia como diseñador, instalador y gerente de proyectos de instalaciones contra incendio. Experiencia como Gerente Técnico y Administrativo de empresas del ramo. Profundo conocimiento del mercado de incendios tanto nacional como internacional. Certificado en Sistemas de Detección HochikiSistemas de extinción por agente limpio Saphire de Ansul, Sistemas de extinción por agente limpio Inergen de Ansul, entre otros certificados de formación técnica.

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